多领域外资准入放宽 新一轮开放更重国民待遇

随着中国低廉且供给充足的劳动力、土地、自然资源等吸收外资的传统比较优势的消减以及全球产业链的深刻变革，中国在吸引外资在经历30多年的高速发展后出现放缓迹象，据商务部数据，2016年1-12月，我国实际使用外资金额8132.2亿元人民币，同比增长了4.1%，增速相较往年有所下降。在新的机遇和挑战下，中国发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，围绕放宽准入、公平竞争、加大吸引外资力度出台了20条具体措施，要求修订《外商投资产业指导目录》等政策，放宽服务业、制造业、采矿业领域多个行业的外资准入限制，促进内外资企业公平参与我国标准化工作，促进内外资企业公平参与政府采购招投标，严格保护知识产权等。同时，新一轮吸引外资更重视产业向中西部的梯度转移，力推西部地区、东北地区承接外资产业转移。

导读

“在全国逐步取消外资优惠政策的过程中，应适当保持中西部地区的政策优势，形成与东部地区的政策落差。优惠政策在一定程度上是对中西部在区位优势上整体不足的一种补偿。”郝红梅说。

国务院近日发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》(下称《若干措施》)，围绕放宽准入、公平竞争、加大吸引外资力度出台了20条具体措施。

《若干措施》提出，放宽服务业、制造业、采矿业领域多个行业的外资准入限制，分析认为，外资的进入增加了活力，提升了效率，有利于倒逼部分垄断行业的改革。

在取消外资的超国民待遇之后，新一轮吸引外资政策将按照“中性”的原则来构建制度框架，核心是国民待遇、公平的政策环境和竞争机会、规范的市场监管体系。

随着中国低廉且供给充足的劳动力、土地、自然资源等吸收外资的传统比较优势的消减，新一轮吸引外资更重视产业向中西部的梯度转移，力推西部地区、东北地区承接外资产业转移。

放松市场准入，推动内外资公平竞争

放宽外资市场准入是头一项措施。《若干措施》要求修订《外商投资产业指导目录》等政策，服务业放宽银行类金融机构、证券、期货、保险等机构的准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域有序开放。

这不可避免地涉及一些敏感领域的开放。商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅告诉21世纪经济报道记者，放宽准入是市场经济的本质要求，敏感领域的对外开放需要关注国防、经济产业、资源的安全以及公众利益，目前，中国关于产业安全尚未形成统一的理论分析框架和指标体系，这需要在开放中摸索。

商务部副部长王受文此前在国新办吹风会上也表示，新措施中一些敏感行业的开放以安全可靠、风险可控为底线，开放与安全需要平衡。他指出，敏感领域的开放，可以先放到自贸试验区中进行压力测试，再进一步在全国推广。

制造业重点取消轨道交通设备制造、摩托车制造、油脂加工等领域外资准入限制;采矿业将放宽油页岩、油砂、页岩气等非常规油气以及矿产资源领域外资准入限制;石油、天然气领域对外合作项目由审批制改为备案制。

这些领域面临的主要问题是垄断行业的开放。郝红梅表示，近年来，在国际投资领域，各国产业保护更多地针对国内高度发达或出现衰落的垄断工业，保护的目的不是为了培养自由竞争的能力，而是加强对国内外市场的垄断。

从经济优势角度看，这些保护性手段都是不符合效率的。“开放垄断行业在中国也已呼吁多年，但实质性开放有限，一些竞争性业务也因行政垄断权而排斥潜在竞争者。由于传统制度和意识的惯性及垄断行业已形成的对政府保护政策的依赖，其开放仍将是一个非常艰难的过程。而外资的进入，对于深化垄断行业的改革意义重大。”郝红梅说。

《若干措施》要求，促进内外资企业公平参与我国标准化工作;深化政府采购改革，依法依规对外商投资企业在我国境内生产的产品一视同仁、平等对待，促进内外资企业公平参与政府采购招投标。

郝红梅认为政府下一步努力的方向就是抛弃所有制偏见和意识形态偏见，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。其重点是推进公平准入和改善融资条件，消除隐形壁垒，解除不必要的行业保护，同时构筑和完善国家安全审查体系。

严格保护外资知识产权是公平竞争的要求，《若干措施》称，将推动相关国际组织在我国设立知识产权仲裁和调解分中心。

王受文表示，中国对外商知识产权的保护正在加强，“有一家美国公司的CEO跟我讲，他对中国的知识产权保护很有信心，他在中国打了30个官司，赢了28个。”

对欧美发达国家而言，其实体产业正在全球化背景下进行逐步转移，知识产权成为他们维持竞争力的重要工具。郝红梅指出，目前我国在知识产权保护、明晰执法等方面尚未形成强大的合力，相关法律法规的修订以及后期的执法是今后加强知识产权保护的重点。

“新一轮吸引外资并不是说要给外资超国民待遇，而是公平对待。未来我国的外资政策将按照中性的框架来构建，核心是国民待遇、公平的政策环境和竞争机会、规范的市场监管体系等。”郝红梅说。

吸引外资面临挑战，中西部地区潜力更大

《若干措施》称，当前全球跨国投资和产业转移正呈现出新的趋势。这为中国的外资带来了新的机遇与挑战。

郝红梅称，全球劳动密集型产业特别是低端制造正加速向低收入国家转移，而一些中高端制造业向发达国家回流，部分产业已由离岸生产转向近岸或在岸生产。

同时，新一轮工业革命背景下，国际分工也更为精细，这将重塑各国的比较优势，改变全球产业分工与投资格局。

郝红梅表示，产业链的连锁转移使单个企业之间的竞争演变为全球供应链之间的竞争，有产业特色和配套产业基础的大型开发区将成为承接产业链转移的主要载体，跨国公司对信息基础设施、技术、人才、研发配套能力、法律执行、人文环境等投资软环境的选择性日益加强。

在此背景下，中国利用外资产业的一些比较优势正在消减。

“低廉且供给充足的劳动力、土地、自然资源等生产要素与广阔的市场是我国吸收外资的主要因素，经过30多年的高速发展，这一比较优势正发生变化。我个人的一个基本判断是：外资在经历30多年的高增长之后，潜在增长率将会下降，进入一个中低速增长阶段，外资流入增速放缓会成为大概率事件，并可能是一个常态。”郝红梅表示。

据商务部数据，2016年1-12月，我国实际使用外资金额8132.2亿元人民币，同比增长了4.1%，增速相较往年有所下降。

《若干措施》因而要求进一步加强吸引外资工作，允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策，支持对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目，降低企业投资和运营成本，依法保护外商投资企业及其投资者权益。

同时，在制定外资政策时，各地区各部门要严格贯彻执行国家政策法规，不得擅自增加对外商投资企业的限制。

王受文表示，中国利用外资的政策稳定性越来越高，透明性和可预见性也在提升，中国还通过修改外资四法，以备案替代审批，进一步降低制度性成本。

值得注意的是，《若干措施》明确支持中西部地区、东北地区承接外资的产业转移。

为此，《中西部地区外商投资优势产业目录》将修订，扩大中西部地区、东北地区鼓励外商投资产业范围。对符合条件的西部地区鼓励类产业外商投资企业实行企业所得税优惠政策。向中西部地区、东北地区转移的外商投资企业享受国家支持产业转移与加工贸易的资金、土地等优惠政策。

在东部地区要素成本攀升的背景下，中国力推东部的外资向中西部梯度转移。

郝红梅指出，中西部地区面积占全国的86%，人口占全国的58%，但利用外资仅占15%。中西部有劳动力、土地成本低的优势，但其市场经济环境和产业配套能力都相对较弱。目前中西部吸引外资的机遇、潜力很大，这些地区的市场有待开发，巨大的需求潜力将为外商投资提供持续的动力。

不过她认为，外资是否能够向中西部转移，关键取决于投入中西部的要素回报率是否高于其他地区。

“在全国逐步取消外资优惠政策的过程中，应适当保持中西部地区的政策优势，形成与东部地区的政策落差。优惠政策在一定程度上是对中西部在区位优势上整体不足的一种补偿。”郝红梅说。